TEMA 1
ORDENAMIENTO Y ACONDICIONAMIENTO
TERRITORIAL *
Los grupos humanos, sociedades organizadas, tienen como marco para su desarrollo la ocupación de la superficie terrestre y el empleo de recursos; cuestión en la que, aunque parezca obvio, casi nunca ponemos énfasis en los impactos que efectuamos en el medio ni, viceversa, en los impactos que el medio ejerce sobre el hombre.
Lamentablemente, de cierta manera debido a nuestra educación estamos impregnados de una idea: el Perú es un país rico en recursos naturales, y éstos son inagotables. Esta forma de pensar nos hace ser poco previsores en la explotación de recursos naturales, nos hace pensar que estamos ante una inacabable fuente de bienes e, inclusive, nos hace creer que el territorio nacional alcanzará para todo aquello que querramos hacer. Pero, al echar una ojeada a nuestro espacio local, vemos que cada lugar tiene potencialidades, que a veces las identificamos sólo para sobre explotarlas, y después nos damos cuenta que también tenemos carencias.
En este sentido debemos estar constantemente identificando elementos que encontramos en nuestro entorno inmediato, para conocerlo y posteriormente proponer su mejor uso, sea este un recurso o un espacio. Los recursos más visibles son: el suelo agrícola, el agua, el bosque, el clima, la flora, la fauna, entre otros, pero hay otro recurso muy importante, que es el territorio. Este recurso que es de naturaleza finita, puede y debe ser manejado con responsabilidad e inteligencia, pensando en no comprometer su potencialidad, pues las siguientes generaciones deben continuar disponiendo de aquello que ahora aprovechamos.
En el Perú concebimos a nuestro territorio y sus recursos como primera fuente de riqueza y en un segundo plano consideramos a la riqueza que representa las potencialidades de nuestras comunidades, es decir, aquellas capacidades que tienen los ciudadanos, que al mismo tiempo pueden constituirse en transformadores y agentes de desarrollo de nuestro espacio local. En este sentido debemos tener en cuenta que el aprovechamiento de recursos debe tener relación con el nivel de desarrollo de la comunidad, pues ambos se encuentran íntimamente ligados.
Conocer el entorno
Para aprovechar el territorio resulta indispensable conocerlo y reconocerlo al mismo tiempo como aquel "recipiente" en el que realizamos nuestras actividades, en el que vivimos. El territorio es concebido según nuestros intereses o como nuestra cultura o economía pueda valorarlo. Por ejemplo, pueden existir
* Existen diferentes maneras de denominar el acondicionamiento territorial en los países hispanoamericanos. Acondicionamiento y ordenamiento u ordenación del territorio son tomados como sinónimos pero, en el presente boletín, distinguimos dos fases: ordenamiento y acondicionamiento.
porciones de territorio que no sean considerados como aprovechables por algunas culturas, mientras que otras vean en ese mismo espacio la oportunidad de una mayor explotación de sus recursos. Lógicamente, en esto entran a tallar las tecnologías aplicadas sobre el medio ambiente en busca de lograr satisfacer nuestras necesidades.
Tenemos una herencia poco ponderada, pero muy importante: el conocimiento del medio en el que habitamos. Durante muchos años hemos acumulado una serie de informaciones concernientes a nuestro territorio, y sabemos distinguir cuál es la buena o mala tierra o lugar para dedicarla a determinada función que querramos hacer. Por ejemplo, no se nos ocurriría construir viviendas en un terreno extremadamente pedregoso, o un terreno fértil no será seleccionado para la ganadería, sino más bien para la agricultura. También si reconocemos las características climáticas y de la cantidad de aguas disponibles, podemos optar por construir canales o reservorios, si es que sabemos que el recurso agua empieza a escasear.
Del medio vivido al acondicionamiento territorial
La primera parte del Acondicionamiento Territorial empieza con el reconocimiento o diagnóstico de los recursos naturales, existentes en un determinado territorio, que en este caso puede referirse al ámbito de una provincia o distrito. Los recursos naturales que evaluamos en una primera aproximación de lo que entendemos por potencial territorial (indicando la potencialidad que éstos pueden proporcionar) son, por lo general, suelo agrícola, agua, clima, flora, fauna, bosque, pastos, provisión de energía, minerales.
Debemos cruzar la información que obtenemos acerca de los recursos existentes con los usos actuales del territorio, pero en forma dinámica, determinando los impactos negativos o positivos que se dan sobre el medio ambiente, sopesando las compatibilidades y conflictos en el uso de los recursos naturales, que afecten tanto a la sociedad como a la permanencia de los recursos. En esta parte encontraremos, seguramente, una serie de incompatibilidades o usos poco racionales que existen sobre el territorio, así como desequilibrios y localizaciones poco apropiadas para los usos necesarios del suelo.
La primera revisión de las potencialidades de los recursos debe llevarnos a la localización geográfica de las principales áreas en donde podemos encontrar las mejores condiciones para explotar recursos, o conservarlos, pero en cualquier caso debe primar el criterio del aprovechamiento racional. El tener un recurso natural no quiere decir que su explotación debe ser prioritaria para obtener algún nivel de progreso, pues está demostrado que en no pocos casos el uso inmediato de los recursos no revierte en desarrollo local; antes bien podemos apoyarnos en su aprovechamiento, pero no basar el desarrollo en utilizar los bienes naturales. Este es uno de los principales problemas ambientales en el país: la poca conciencia de la limitación de recursos.
La determinación de la localización de centros poblados y actividades humanas, las interrelaciones existentes, el peso demográfico, la interconexión, son también elementos básicos para comprender la forma como el hombre ha venido aprovechando el territorio, y para conocer qué tan efectivo, racional y positivo ha sido (o es) la actual distribución de la población.
La localización de recursos y las actividades humanas poseen fuerte vinculación con aquello que queremos hacer con ellos y también con la clase de zonificación económico ecológica que pueda plantearse en la jurisdicción materia de estudio. La utilización de recursos y del suelo debe ser una tarea consensual, en que podamos determinar cuáles son las principales áreas potenciales de nuestro distrito o provincia, pero también en qué queremos emplear dicho potencial (sin comprometer a las futuras generaciones y sin agotar la capacidad de renovación de recursos).
El proceso de espacialización de aquello que deseamos hacer no debe ser el resultado del trabajo de un equipo especializado, sino que también debe convocar a la población y sus representantes, pues, caso contrario, estaremos construyendo un instrumento de planificación técnicoburocrático que sólo legitimaría la "institucionalidad" de esta forma de trabajo.
La determinación de los usos posibles de recursos y potenciales debe generar un Plan de Ordenamiento Territorial, también conocido como ordenamiento ambiental, aunque esta última acepción se vincula más a planes de conservación de la naturaleza. Este Plan de Ordenamiento Territorial contiene aquellos criterios y posibles usos del territorio, sobre la base de lo que tenemos ahora y en función a los objetivos que queremos darle en el futuro. Los criterios técnicos deben apoyar las tomas de decisiones de la población y su representación, en la determinación del uso deseable de los recursos potenciales y de un mejor uso para los actuales recursos.
Los pobladores y sus dirigentes deben plasmar en un documento sus propuestas de distribución y uso ideal de los recursos existentes, precisando y fundamentando las acciones que se deben a llevar a cabo en el futuro, así como las necesidades más urgentes para impulsar el desarrollo económico productivo, facilitar la ocupación del territorio y la conservación de los recursos. Para ello será necesario clarificar los proyectos que tengamos, teniendo en cuenta posibles escenarios positivos y negativos, conociendo para ello las tendencias existentes en la comunidad y las generadas fuera del entorno inmediato.
La necesidad de proponer mecanismos que faciliten la puesta en marcha de los proyectos y programas que deben desprenderse del uso deseable del espacio, considera la consolidación de acuerdos a corto, mediano y largo plazo a manera de pacto local, en el que queden incorporados los esfuerzos del sector público y privado. La institucionalización de acuerdos y la necesidad de normar procedimientos nos conducen a elaborar un Plan de Acondicionamiento Territorial, que tiene como principal característica el proponer la construcción de obras físicas que faciliten la puesta en marcha de los proyectos propuestos en determinados espacios y garantizar el uso racional y sostenible del territorio. Es por ello que este instrumento es un orientador muy importante del presupuesto público, y por ello debe incluir el concurso de la población en la propuesta y control ciudadano de la ejecución del Plan de Acondicionamiento Territorial.
Estas pautas para la formulación y ejecución de proyectos debe reflejar efectivamente lo que es un proyecto local (en buena parte puede ser un proceso de planificación estratégica para el desarrollo local, pero con criterios de sostenibilidad ambiental), en el que se ha vertido y concertado las expectativas de desarrollo de parte de la población, con criterios de conciencia espacial y de desarrollo sostenible.
En proyectos de esta naturaleza las funciones de la infraestructura física se enlazan con el uso racional del espacio local en la perspectiva de optimizar los servicios brindados a la ciudadanía. Por ejemplo, si se propone otorgar servicios de salud que lleguen a toda la población, esto no significa que cada caserío cuente con una posta de salud; debe proponerse cuál es el lugar con mejores condiciones de centralidad y de alcance a mayor número de potenciales usuarios para identificar la localización, el tipo de infraestructura e implementación necesaria, así como la inversión a efectuarse para atender a la población.
Otro de los ejes más frecuentes en el Acondicionamiento Territorial es dar prioridad a la potenciación de flujos, teniendo en cuenta para ello la construcción de corredores y carreteras que activen la vida económica de una región, o provincia. Ello no deja de ser importante, pero en muchos casos se desliga de la real formulación de ordenamiento territorial y de uso sostenible del espacio. No debemos olvidar que la vialidad, no siempre constituye un motor de desarrollo de todo el espacio local, pues se pueden plantear reales impactos en la sociedad por ejemplo en el que la relación campo ciudad se ve seriamente comprometida a favor sólo de los grandes nodos urbanos.
Como podemos percatarnos el criterio político racional de mejor administración de recursos se torna en un imperativo, que debe procurar evitar la tentación de hacer obras para contentar a un potencial electorado, o simplemente construir con criterios subjetivos.
Las acciones políticas de un gobierno democrático deben considerar que el Acondicionamiento Territorial es un instrumento no el fin de una planificación que valora el uso racional del territorio, orientando los procesos del aprovechamiento sostenible y equilibrado del mismo y ponderando la participación del sector público y de los actores locales en la propuesta, ejecución y evaluación de sus intereses para el desarrollo futuro.